财政部网站披露了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(下称《办法》)，规范目前总投资超过12万亿元的政府和社会资本合作项目(PPP)的财政管理，再次重申严禁以PPP项目名义举借政府债务。

10月20日披露的此次《办法》，分为7章40条，涉及PPP项目识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理、监督管理等方面。

第一财经记者发现，此次《办法》有不少亮点，比如《办法》只适用于财政部主管的公共服务领域类PPP项目，而不包括国家发改委主管的基础设施建设领域类PPP项目。PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，保障政府履约能力，减轻社会资本担忧。

只适用公共服务领域PPP

值得注意的是，此次《办法》适用范围为能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。

第一财经记者了解到，此前国务院将PPP领域分为公共服务领域和基础设施领域，前者由财政部统筹管理，后者则由国家发改委统筹管理。因此，此次《办法》适用领域特别强调了适用公共服务领域开展的各类PPP项目，而不涉及国家发改委负责的传统基础设施领域PPP项目。

在项目识别论证方面，《办法》强调项目必须提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。

只有通过物有所值评价和财政可承受能力评价的PPP项目，才能进入各地PPP项目开发目录。

在项目政府采购管理方面，《办法》要求项目实施机构按照政府采购管理相关规定，依法组织开展社会资本方采购工作。

值得注意的是，《办法》第十四条提出，参加采购评审的社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳，但经采购未中选的，财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿。这意味着财政部门更加重视PPP项目前期工作。

政府支出纳入中期财政规划

在公共服务领域类PPP项目长达几十年的运营过程中，政府支出必不可少，而社会资本一大担忧正是政府不能够履约。

为了消除这一担忧，此次《办法》第18条称，行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

PPP项目中的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。

与此同时，PPP项目中的财政支出也与项目绩效挂钩，以保证项目质量。

《办法》第28条称，各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。而对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

严禁借PPP项目名义举债

今年全国两会上，财政部部长楼继伟表示，发现有地方搞PPP项目是在变相借债，要规范这一行为。

财政部金融司司长孙晓霞近期在第二届中国PPP融资论坛上表示，最近一些地方为尽快上项目，通过“假的”政府购买服务形式，进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名，行变相融资之实。

在今年6月底披露的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，至2015年底，被抽查的内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。

此前接受第一财经采访的几位省财政厅中从事PPP推广的人士也坦言，当地存在借PPP变相融资的现象，有些假PPP项目可以通过流程甄别出来，而有些变相融资的PPP项目则不容易发现，让人头疼。

此次《办法》强调，各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核，确保项目属于公共服务领域，并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。

另外，政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。

此外，财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。