长三角区域的改革开放风起云涌、快马争先，正朝着具有全球影响力的世界级城市群稳步迈进。图为江苏省南京市高淳区桠溪国际慢城的油菜花田和民居。

党的十九大报告提出,要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。明确了主体地位的城市群发展面临哪些问题，如何高效、集聚发展,大中小城市在新的格局中如何发展？

城市群是城市发展到成熟阶段的空间组织形式。近年来，国家已经先后批复成渝城市群、哈长城市群、长江三角洲城市群等发展规划，并明确了相关发展任务。党的十九大报告更是明确提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。在构建区域协调发展的城镇格局中，如何真正发挥好城市群的主体地位呢？

突出城市群主体地位

以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，是破解我国不平衡不充分的发展问题的一剂良方，会大力促进区域平衡、城乡平衡。

习近平总书记指出，城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，像我们这样人多地少的国家，更要坚定不移，以城市群为主体形态推进城镇化。我国已经形成京津冀、长三角、珠三角3大城市群，成为支撑和带动我国经济发展、体现国家竞争力的重要区域。我国有十三亿多人口，只发展京津冀、长三角、珠三角3大城市群是不够的。

“党的十九大报告强调要以城市群为主体，这是城镇化发展到一定阶段的必然选择。”国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部研究员刘云中说，过去城市的经济活动，一般只需要在单个城市范围内就能实现相对完整的安排。但是，随着城市人口总量的增加、产业链条的延伸，以及交通基础设施的完善，许多经济活动已不限于某个城市内部，这就需要某个区域内的不同城市加强联系，构成相对完整的城市“集合体”。

刘云中指出，目前我国许多中小城镇本身由于产业规模小、结构相对单一，与更大的生产经营网络联系不紧密，缺乏发展活力与后劲，迫切需要在更大范围内进行资源优化配置。而许多大城市都存在“城市病”，也需要通过空间拓展，使城市功能进一步优化。

“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，是破解我国不平衡不充分的发展问题的一剂良方，将补齐中小城市和小城镇发展不充分短板，会大力促进区域平衡、城乡平衡。”国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心产业所所长荣西武说，城市群的建立有助于打破行政区划限制，实现城市群内部城镇间更广泛的专业化分工与协作，实现各个城镇间功能定位和产业发展方面的合作共赢、公共服务和基础设施建设方面的共建共享、资源开发和生态环境建设方面的共管共治。

荣西武认为，相对于单个城市，城市群经济是把原本属于一个城市的各种职能，根据区域内各级、各类城镇的基础和条件，有序疏解到区域内的不同城镇，在区域内形成的既有联系、又有区别的空间组织形式，既能保持各个城镇之间的有机统一，产生“一加一大于二”的协同效应，又能避免城市规模过大带来的交通拥堵、环境污染等问题。

“实践证明,在城市群内的中小城市、小城镇，由于可以分担大城市的某些特定功能，发展明显快于远离城市群的一般城镇。而远离城市群的中小城市、小城镇由于其创造就业岗位的可持续能力较弱，成长相对较慢，有些甚至可能走向衰落。”荣西武说。

城市群发展具备基础

目前我国已经出现了一批有一定经济总量规模的城市，其中有不少城市具备成为核心城市或中心城市的条件，辐射和带动能力较强，为城市群的打造提供了很好的基础性条件

“十三五”时期，我国将加快城市群建设发展，在东部、中西部、东北等地区打造一批城市群，形成更多支撑区域发展的增长极。

“从城市群的形成要件来看，目前我国在一些关键指标上已经具备了突出城市群主体地位的基础和前提。”荣西武说，近年来，我国城镇化进程加快，截至2016年底，全国常住人口城镇化率已经达到57.35%，相比2002年提高18.25个百分点。城镇数量、总体规模、空间布局不断调整和优化，为作为城市高级形态的城市群规划建设打下了坚实基础。

与此同时，伴随着我国经济的持续快速增长，大城市、特大城市数量明显增加，这些大城市、特大城市形成了一定区域内的“中心城市”，其城市职能逐步出现了向周边中小城市、小城镇外溢、疏解和转移的苗头和趋势，“中心城市”与周边城镇在产业发展与分工协作水平上逐步提升，对周边中小城市、小城镇的辐射带动能力进一步增强，较好地促进了城市群的发展。

在刘云中看来，目前我国已经出现了一批有一定经济总量规模的城市，其中有不少城市具备成为核心城市或中心城市的条件，辐射和带动能力较强，为城市群的打造提供了很好的基础性条件。

刘云中分析说，从交通条件看，我国一些经济发展水平比较高的城市，基础设施特别是交通基础设施相对来说也比较完善，很多城市与城市之间已经形成了1小时的通勤圈，这会进一步增强不同城市之间的交流与互动。此外，随着我国不断深化体制机制改革，制约人口和其他要素自由流动的制度障碍被加速破除，便于不同人群在不同城市就业和发展，也将为城市群的发展打下更好的基础。

“越来越多的地方政府也意识到区域合作、协同发展的重要性。很多地方政府在破除行政壁垒、谋求产业合作、建立区域协同发展机制等方面展开了实质性探索，同城化、融入战略等被越来越多的政府纳入议事日程。”荣西武说，开放、合作、包容已经成为区域经济健康可持续发展的重要途径。

例如，长三角、珠三角地区城市群协调机制进一步完善，京津冀、长江中游、北部湾、成渝等城市群协调发展机制基本构建，并已经在省际公共服务共享、基础设施联通、产业协作、生态共治等方面取得一定成效。目前，全国已经有41个城市实现交通“一卡通”。

实现一体化高效发展

正确处理好政府和市场的关系，促进各种资源要素在城市群内部高效配置，并建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间协调联动，实现城市群一体化高效发展

目前，我国城市群发展质量不高，城市间分工协作不够，低水平同质化竞争严重。

刘云中表示，要解决城市群内部分工协作不足、低水平同质化竞争问题，关键要正确处理好政府和市场的关系，在一些充分竞争领域尽量避免行政手段的过多干预，使市场在资源配置中发挥决定性作用，同时，要建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。

“要促进各种资源要素在城市群内部的高效配置，首先要明确城市群内各城镇间的分工与合作。”荣西武说，在城市群发展过程中，一定要处理好城市群内部大中小城市之间的关系，通过统筹规划，明确城市群内部中心城市、中小城市和小城镇角色分工，实现大中小城市和小城镇之间的相互协作、紧密联系，避免经济活动、城市功能盲目、过度向中心城市集中，保障其健康成长，也使得中小城市因合理分担了大城市的某些功能，而充满活力、快速发展。为了防止城市群里中心城市与周边城市差异扩大，公共资源配置要适当向中小城市倾斜，以增加其吸引力与发展潜力，形成更好的规模和结构，提高城市群整体的吸引力。

荣西武进一步指出，为了使城市间的分工协作进一步增强，应该坚持科学编制规划、严格落实规划，尤其要按照“定位明晰、统筹布局、特色发展、错位发展”原则和要求，明确各个城镇的产业定位、产业链条延伸方向，避免“小而全或大而全”“各自为战”“同质或同构化”等发展模式。

以长三角城市群为例，在发展之初赋予了每个城镇较为合理的产业分工和角色定位，如南京定位于物流、资金流和信息流的集散中心，侧重发展重化工和电子信息产业；杭州定位于长三角的制造业中心；宁波定位于华东地区的外贸口岸，到目前都形成了各自区内的优势产业体系，以及较为合理的产业分工。

荣西武还建议，针对涉及城市群协调发展、环境治理、基础设施建设、公共平台方面、产业布局、产业结构优化、公共资源配置、创新发展等方面的重要工作，要制定城市群内部统一的考核机制、奖惩机制，约束和激励各个城镇能够严格按章办事，严格按照城市群规划统一行动，强化城市群规划对各个城镇的约束力。同时，组建城市群发展协同推进机构，协调城市群内部各个行政区之间的责权利关系。

“总的来看，城市群规划建设还应坚持市场导向，尊重客观规律，切勿过多的行政干预、行政推动。”荣西武建议，应科学划定城市群范围，避免为贪大而通过行政力量肆意“扩容”，甚至是尚未建就先扩容，最终导致城市群失去了原本应有的高密度集聚和高效率成长效应。